106.12.01釋字第 756 號【受刑人秘密通訊與表現自由案】

解釋字號
釋字第756號【受刑人秘密通訊與表現自由案】

解釋公布院令
中華民國 106年12月1日 院台大二字第1060031846號

解釋爭點
1.監獄行刑法第66條是否違反憲法第12條保障之秘密通訊自由?
2.同法施行細則第82條第1款、第2款及第7款是否逾越母法之授權?
3.同法施行細則第81條第3項是否違反憲法第23條之法律保留原則及第11條保障之表現自由?

解釋文
  監獄行刑法第66條規定:「發受書信,由監獄長官檢閱之。如認為有妨害監獄紀律之虞,受刑人發信者,得述明理由,令其刪除後再行發出;受刑人受信者,得述明理由,逕予刪除再行收受。」其中檢查書信部分,旨在確認有無夾帶違禁品,於所採取之檢查手段與目的之達成間,具有合理關聯之範圍內,與憲法第12條保障秘密通訊自由之意旨尚無違背。其中閱讀書信部分,未區分書信種類,亦未斟酌個案情形,一概許監獄長官閱讀書信之內容,顯已對受刑人及其收發書信之相對人之秘密通訊自由,造成過度之限制,於此範圍內,與憲法第12條保障秘密通訊自由之意旨不符。至其中刪除書信內容部分,應以維護監獄紀律所必要者為限,並應保留書信全文影本,俟受刑人出獄時發還之,以符比例原則之要求,於此範圍內,與憲法保障秘密通訊及表現自由之意旨尚屬無違。
  監獄行刑法施行細則第82條第1款、第2款及第7款規定:「本法第66條所稱妨害監獄紀律之虞,指書信內容有下列各款情形之一者:一、顯為虛偽不實、誘騙、侮辱或恐嚇之不當陳述,使他人有受騙、造成心理壓力或不安之虞。二、對受刑人矯正處遇公平、適切實施,有妨礙之虞。……七、違反第18條第1項第1款至第4款及第6款、第7款、第9款受刑人入監應遵守事項之虞。」其中第1款部分,如受刑人發送書信予不具受刑人身分之相對人,以及第7款所引同細則第18條第1項各款之規定,均未必與監獄紀律之維護有關。其與監獄紀律之維護無關部分,逾越母法之授權,與憲法第23條法律保留原則之意旨不符。
  監獄行刑法施行細則第81條第3項規定:「受刑人撰寫之文稿,如題意正確且無礙監獄紀律及信譽者,得准許投寄報章雜誌。」違反憲法第23條之法律保留原則。另其中題意正確及監獄信譽部分,均尚難謂係重要公益,與憲法第11條保障表現自由之意旨不符。其中無礙監獄紀律部分,未慮及是否有限制較小之其他手段可資運用,就此範圍內,亦與憲法第11條保障表現自由之意旨不符。
  前開各該規定與憲法規定意旨有違部分,除監獄行刑法施行細則第81條第3項所稱題意正確及無礙監獄信譽部分,自本解釋公布之日起失其效力外,其餘部分應自本解釋公布之日起,至遲於屆滿2年時,失其效力。

理由書
  聲請人邱和順因受死刑判決確定,人身自由受限制期間,為請求在外友人協助出版,向監所申請寄出個人回憶錄。經法務部矯正署臺北看守所檢視後,認部分內容有影響機關聲譽,請其修改後再行提出。聲請人不服,經監所召開評議會議,請其再行檢視內容並修正後,始提出申請。聲請人嗣向法院提出行政訴訟,經最高行政法院認其爭訟事項不得提起行政訴訟,以102年度判字第514號判決(下稱確定終局判決)駁回確定。聲請人主張確定終局判決所適用之監獄行刑法第66條(下稱系爭規定一)、同法施行細則第82條第1款、第2款及第7款(下併稱系爭規定二)及第81條第3項(下稱系爭規定三)等規定違憲,對之聲請解釋憲法。
  核聲請人聲請解釋之系爭規定一及三,為確定終局判決所引用並予論述,應認係該判決所適用。其所聲請解釋之系爭規定二,雖非確定終局判決所適用,但為系爭規定一之解釋性規定,屬於適用系爭規定一之一環,本院自得將之納為審查客體。核聲請人之前開聲請,均符合司法院大法官審理案件法(下稱大審法)第5條第1項第2款解釋憲法之規定,應予受理。爰作成本解釋,理由如下:

一、有關系爭規定一許監獄長官檢、閱及刪除受刑人發受書信部分  
  憲法第12條規定:「人民有秘密通訊之自由。」旨在確保人民就通訊之有無、對象、時間、方式及內容等事項,有不受國家及他人任意侵擾之權利。此項秘密通訊自由乃憲法保障隱私權之具體態樣之一,為維護人性尊嚴、個人主體性及人格發展之完整,並係保障個人生活私密領域免於國家、他人任意侵擾及維護個人資料之自主控制,所不可或缺之基本權利(本院釋字第631號解釋參照)。又憲法第11條規定,人民有言論及其他表現自由,係鑑於言論及其他表現自由具有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利,形成公意,促進各種合理之政治及社會活動之功能,乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制。國家對之自應予最大限度之保障(本院釋字第509號、第644號、第678號及第734號解釋參照)。
  法律使受刑人入監服刑,目的在使其改悔向上,適於社會生活(監獄行刑法第1條參照),並非在剝奪其一切自由權利(註)。受刑人在監禁期間,除因人身自由遭受限制,附帶造成其他自由權利(例如居住與遷徙自由)亦受限制外,其與一般人民所得享有之憲法上權利,原則上並無不同。受刑人秘密通訊自由及表現自由等基本權利,仍應受憲法之保障。除為達成監獄行刑目的之必要措施(含為維護監獄秩序及安全、對受刑人施以相當之矯正處遇、避免受刑人涉其他違法行為等之措施)外,不得限制之。受死刑判決確定者於監禁期間亦同。
  系爭規定一明定:「發受書信,由監獄長官檢閱之。如認為有妨害監獄紀律之虞,受刑人發信者,得述明理由,令其刪除後再行發出;受刑人受信者,得述明理由,逕予刪除再行收受。」所稱「檢閱」一詞,包括檢查及閱讀,係對受刑人及其收發書信相對人秘密通訊自由之限制。其中檢查旨在使監獄長官知悉書信(含包裹)之內容物,以確認有無夾帶違禁品,並不當然影響通訊內容之秘密性,其目的尚屬正當。如其所採取之檢查手段與目的之達成間,具有合理關聯(例如開拆後檢查內容物之外觀或以儀器檢查),即未逾越憲法第23條之必要程度,與憲法第12條保障之秘密通訊自由之意旨尚無違背。
  至系爭規定一許監獄長官閱讀受刑人發受書信部分,涉及通訊內容之秘密性,屬憲法保障秘密通訊自由之核心內涵。倘係為達成監獄行刑之目的,其規範目的固屬正當。然其未區分書信種類(例如是否為受刑人與相關公務機關或委任律師間往還之書信),亦未斟酌個案情形(例如受刑人於監所執行期間之表現),一概認為有妨害監獄行刑之目的,而許監獄長官閱讀書信之內容,顯已對受刑人及其收發書信之相對人之秘密通訊自由,造成過度之限制。於此範圍內,與憲法第23條比例原則之意旨不符,有違憲法保障秘密通訊自由之意旨。
  系爭規定一後段規定:「……如認為有妨害監獄紀律之虞,受刑人發信者,得述明理由,令其刪除後再行發出;受刑人受信者,得述明理由,逕予刪除再行收受。」除限制發受書信之受刑人及其收發書信之相對人之秘密通訊自由外,亦限制其表現自由。上開規定許監獄長官刪除受刑人發受書信之內容,係為維護監獄紀律,其規範目的尚屬正當。惟刪除之內容,應以維護監獄紀律所必要者為限,並應保留書信全文影本,俟受刑人出獄時發還之,以符比例原則之要求。於此範圍內,與憲法保障秘密通訊及表現自由之意旨尚屬無違。

二、有關系爭規定二闡示母法之妨害監獄紀律之虞部分
  法律授權行政機關發布命令為補充規定者,該命令須符合立法意旨且未逾越母法授權之範圍,始為憲法所許(本院釋字第568號解釋參照);法律概括授權行政機關訂定之施行細則是否逾越母法授權之範圍,應視其規定是否為母法規定之文義所及而定(本院釋字第710號解釋參照)。系爭規定一限於維護監獄紀律所必要,始許監獄長官刪除相關部分。監獄行刑法第93條之1規定:「本法施行細則,由法務部定之。」據此訂定之系爭規定二規定:「本法第66條所稱妨害監獄紀律之虞,指書信內容有下列各款情形之一者:一、顯為虛偽不實、誘騙、侮辱或恐嚇之不當陳述,使他人有受騙、造成心理壓力或不安之虞。二、對受刑人矯正處遇公平、適切實施,有妨礙之虞。……七、違反第18條第1項第1款至第4款及第6款、第7款、第9款受刑人入監應遵守事項之虞。」系爭規定二第1款部分,如受刑人發送書信予不具受刑人身分之相對人,以及第7款所引同細則第18條第1項各款之規定,均未必與監獄紀律之維護有關。其與監獄紀律之維護無關部分,逾越母法之授權,與憲法第23條法律保留原則之意旨不符。相關機關如認系爭規定一所列「有妨害監獄紀律之虞」尚不足以達成監獄行刑之目的,應修改法律明定之。

三、有關系爭規定三限制受刑人投稿部分
  對憲法所保障人民基本權利之限制,須以法律或法律具體明確授權之命令定之,始無違憲法第23條之法律保留原則;若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機關發布命令為必要之規範(本院釋字第443號解釋參照)。系爭規定三明定:「受刑人撰寫之文稿,如題意正確且無礙監獄紀律及信譽者,得准許投寄報章雜誌。」係對受刑人憲法保障之表現自由之具體限制,而非技術性或細節性次要事項,監獄行刑法既未具體明確授權主管機關訂定命令予以規範,顯已違反憲法第23條之法律保留原則。
  又人民之表現自由涉及人性尊嚴、個人主體性及人格發展之完整,為憲法保障之重要自由權利。國家對一般人民言論之事前審查,原則上應為違憲(本院釋字第744號解釋參照)。為達成監獄行刑與管理之目的,監獄對受刑人言論之事前審查,雖非原則上違憲,然基於事前審查對言論自由之嚴重限制與干擾,其限制之目的仍須為重要公益,且手段與目的間應有實質關聯。系爭規定三之規定中,題意正確部分涉及觀點之管制,且其與監獄信譽部分,均尚難謂係重要公益,與憲法第11條保障表現自由之意旨不符。另監獄紀律部分,屬重要公益。監獄長官於閱讀受刑人投稿內容後,如認投稿內容對於監獄秩序及安全可能產生具體危險(如受刑人脫逃、監獄暴動等),本得採取各項預防或管制措施。然應注意其措施對於受刑人表現自由所造成之損害,不得超過限制措施所欲追求目的之利益,並需注意是否另有限制較小之其他手段可資運用,且應留給受刑人另行投稿之足夠機會(例如保留原本俾其日後得再行投稿,或使其修正投稿內容後再行投稿等),而不得僅以有礙監獄紀律為由,完全禁止受刑人投寄報章雜誌。系爭規定三有關「受刑人撰寫之文稿,如……無礙監獄紀律……者,得准許投寄報章雜誌」,就逾越上述意旨部分,亦與憲法第11條保障表現自由之意旨有違。
  系爭規定一至三與前開憲法規定意旨有違部分,除系爭規定三所稱題意正確及無礙監獄信譽部分,自本解釋公布之日起失其效力外,其餘部分應自本解釋公布之日起,至遲於屆滿2年時,失其效力。

四、有關不受理及另案處理部分
  聲請人就監獄行刑法施行細則第82條全文聲請解釋,除系爭規定二與原因案件有關,應予受理外,其餘各款與原因案件無關,核與大審法第5條第1項第2款規定不合,依同條第3項規定,應不受理。另聲請人就監獄行刑法第6條及同法施行細則第5條第1項第7款等規定聲請解釋憲法部分,業經本院作成釋字第755號解釋在案。均併此敘明。

註:參照聯合國大會1990年12月14日A/RES/45/111號決議通過之受監禁者待遇基本原則(Basic Principles for the Treatment of Prisoners)第5點規定:「除可證明屬監禁所必要之限制外,所有受監禁者均保有其在世界人權宣言,以及(如各該國為後列公約之締約國者)經濟社會文化權利國際公約、公民與政治權利國際公約及其任擇議定書所規定之人權及基本自由,並包括聯合國其他公約所規定之其他權利。」(Except for those limitations that are demonstrably necessitated by the fact of incarceration, all prisoners shall retain the human rights and fundamental freedoms set out in the Universal Declaration of Human Rights, and, where the State concerned is a party, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, and the International Covenant on Civil and Political Rights and the Optional Protocol thereto, as well as such other rights as are set out in other United Nations covenants.)

大法官會議主席 大法官 許宗力
        大法官 蔡烱燉 陳碧玉 黃璽君 羅昌發
            湯德宗 黃虹霞 蔡明誠 林俊益
            許志雄 張瓊文 黃瑞明 詹森林
            黃昭元
            (吳陳鐶大法官迴避審理本案)

意見書
蔡大法官烱燉提出之部分協同意見書
湯大法官德宗提出,林大法官俊益加入之部分協同意見書
蔡大法官明誠提出之部分協同意見書
羅大法官昌發提出之協同意見書
許大法官志雄提出之協同意見書
張大法官瓊文提出之協同意見書
黃大法官瑞明提出之協同意見書
黃大法官璽君提出之部分協同部分不同意見書
黃大法官昭元提出之部分協同部分不同意見書
陳大法官碧玉提出之部分不同意見書
詹大法官森林提出之部分不同意見書

解釋摘要
司法院釋字第756號解釋摘要

聲請書/確定終局裁判
會台字第11918號邱和順聲請書
最高行政法院102年度判字第514號判決

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